פסק-דין בתיק עת"מ 29869-01-10

זוהי עתירה המכוונת נגד החלטת ועדת המשנה לעררים שליד המועצה הארצית לתכנון ובנייה (" ועדת המשנה") מיום 9.12.09 בערר 31/09 (" ההחלטה"). בהחלטה דחתה ועדת המשנה את הערר שהגישה העותרת על החלטת הוועדה המחוזית לתכנון ובנייה מחוז חיפה (" הוועדה המחוזית") מיום 12.5.09, שבה דחתה האחרונה את תכנית ענ/1080א (" התכנית").

לאחר ששקלתי את טענות העותרת, כמו גם את טענות ועדת המשנה והוועדה המחוזית (ביחד, " המשיבות"), הגעתי לכלל מסקנה שיש מקום לקבל את העתירה בחלקה ולהחזיר את הדיון בתכנית לוועדת המשנה, על מנת שתשוב ותשקול אותה לאור הנאמר בפסק דין זה או, אם תראה זאת לנכון, תעביר את הדיון בה - בשלמותו או בחלקו - למועצה הארצית לתכנון ובנייה (" המועצה הארצית").

את התכנית יזמה העותרת, ועל פי הנטען היא נועדה לתת מענה לצורכי פיתוח היישוב בהיבטים שונים -  מגורים, תחבורה, חינוך וצורכי ציבור. קדמו לתכנית שתי תכניות אחרות, האחת תכנית ענ/119 והאחרת ענ/517. תחילת הכנתה של תכנית ענ/119 הייתה בשנת 1983, וגם היא נועדה לענות על צרכים עתידיים של היישוב עארה שלימים צורף למועצה המקומית עררה, ושני אלה מהווים היום ישות מוניציפאלית אחת, הלא היא העותרת. תכנית ענ/119 אושרה ופורסמה למתן תוקף רק בשנת 2006, ועל רקע הצרכים הגדלים והולכים הוחל בהכנתה של תכנית ענ/517. תכנית זו נדחתה על ידי הוועדה המחוזית, וערר שהוגש על החלטה זו נדחה בהחלטה שניתנה ביום 20.2.06.

ביום 28.10.08 הוגשה התכנית לאישורה של הוועדה המחוזית אשר, כאמור, דחתה אותה, וכזאת עשתה גם ועדת המשנה אשר כלפי החלטתה מכוונת עתירה זו.

בעיקרה הושתתה החלטת ועדת המשנה על נימוקים אלה: התכנית סותרת בחלקה את הוראות תכנית המתאר המחוזית - מחוז חיפה (תמ"מ 6), ובשעתו עמדה סתירה זו ביסוד נימוקי  דחיית הערר בקשר לתכנית ענ/517, ונימוק זה כוחו יפה גם בעניין התכנית; די במענה התכנוני שנותנת תכנית ענ/119 שאושרה זה לא מכבר, ולא הוכח שינוי יסודי בנסיבות מאז ועד שהוועדה המחוזית החליטה לדחות את התכנית; מצוקת השטחים לבנייה למגורים ביישובים הערביים, שעליה הצביעה ועדת החקירה הממלכתית לבירור ההתנגשויות בין כוחות הביטחון לבין אזרחים ישראליים באוקטובר 2000 (" דו"ח ועדת אור"), היא עובדה ידועה, אלא שדו"ח ועדת אור התייחס לתקופה של תשע השנים שקדמו לאירועים שנסקרו בו, ואילו מאז האירועים אושרה תכנית ענ/119, ועל פי הנתונים שהוצגו היא פתרה את מצוקת הדיור. מכל מקום, השטחים שנוצלו למגורים נוצלו כדי פחות ממחצית בלבד, ולכן אין ראיה לצורך להרחיב את גבולות היישוב ולפגוע בתמ"מ 6 כפי שמוצע בתכנית; העובדה שקיימים ביישוב שטחים פרטיים רבים המיועדים לצאצאי הבעלים יכולה לענות על בעיית צורכי המגורים של בני היישוב; יש לתת משקל גם לכך שהתכנית מכשירה בנייה בלתי חוקית.

טענת העותרת שהביאה אותי לקבל את העתירה בחלקה היא, שבעת שמוסד תכנון דן בתכנית הנוגעת ליישוב ערבי, יש מקום לכך שהוא ייתן משקל גדול יותר מזה שכפי הנראה נתנה ועדת המשנה בהחלטתה למאפיינים חברתיים, תרבותיים ודמוגרפיים של האוכלוסייה הערבית. על רקע זה מקובלת עלי טענת העותרת כי המשיבות לא נתנו את המשקל הראוי לשיקולים אלה, וכי בכך יש כדי להצדיק התערבות בהחלטה והחזרת הדיון לוועדת המשנה או למועצה הארצית.

קודם שאפרט את הנימוקים, אתייחס בקצרה למספר נושאים מקדמיים בעלי חשיבות בהקשרה של העתירה.

העניין הראשון הוא דו"ח ועדת אור אשר ועדת המשנה, וכמותה גם העותרת, ראו להתייחס לתוכנו. עניין זה מעורר קושי נוכח הוראת סעיף 22 לחוק ועדות חקירה תשכ"ט-1968 הקובע כי " דין וחשבון של ועדת חקירה לא ישמש ראיה בכל הליך משפטי", וברור כי על מנת לקיים את מצוות החוק יש להתעלם מן הדברים שנכללו בדו"ח ועדת אור אשר אליהם נדרשו ועדת המשנה והעותרת. מן הצד האחר, כפי שיתברר להלן, דברים מסוימים שנכללו בדו"ח ועדת אור, ואשר יש להם נגיעה לענייננו, משמשים יסוד שעליו מושתתים דו"חות ומסמכים של גורמים שונים, ומשום כך דומה כי על אף האמור בסעיף 22 הנ"ל אין אפשרות מעשית להתעלם מן הדברים ולנהוג כאילו לא נאמרו כלל. לא מיותר יהיה להוסיף בהקשר זה, כי במקרים אחדים שבאו בפניו ראה בית המשפט צורך להתייחס לתוכנו של דו"ח ועדת חקירה, וזאת על אף האמור בסעיף 22 הנ"ל (ע"א 9561/05 עאוני עבד אלרחים חטיב נ' מדינת ישראל (טרם פורסם, 4.11.08) המתייחס לדו"ח ועדת אור, ובג"צ 2581/91 מוראד עדנאן סלחאת נ' ממשלת ישראל, פ"ד מז(4) 837 (1993) המתייחס לדו"ח ועדת לנדוי).

עניין אחר הוא סוגיית ההתערבות השיפוטית בהחלטות תכנוניות. בעניין זה מקובלת עליי טענת המשיבות שבית המשפט איננו בבחינת ערכאת ערעור על מוסדות תכנון, ולא ישים את שיקול דעתו במקום שיקול דעתם (עע"מ 2418/05 צ'רלס מילגרום נ' הוועדה המחוזית לתכנון ובניה(טרם פורסם, 24.8.08)). עם זאת, כלל אי ההתערבות אינו בלתי מסויג, ובמקרה שניכר מן ההחלטה שלא ניתנה הדעת לשיקול רלוונטי, יהיה מקום לשקול את הפעלת סמכות הביקורת השיפוטית על ההחלטה (בג"צ 389/80 דפי זהב נ' רשות השידור, פ"ד לה(1) 421, 444 (1980);    עע"מ 10993/08 ‏ פלוני נ' מדינת ישראל - משרד הפנים ‏(טרם פורסם, 10.3.10)).

עניין נוסף, שלא ניתן להפריז בחשיבותו בהקשר לענייננו, הוא מקומו של התכנון בחיי החברה וחשיבותו לקידום הערכים שלהשגתם היא שואפת. כבר נאמר שתכנון הוא " מכשיר רב עוצמה לקידום מטרות חברתיות, כלכליות, אקולוגיות ואסתטיות" (עע"מ 8193/02 מקס ראובן נ' פז חברת נפט בע"מ, פ"ד נח(2) 153 (2003)) וכי " דיני התכנון המודרניים מחייבים לשקול גם שיקולים חברתיים וסביבתיים וכן שיקולים ארוכי טווח 'מתוך אחריות ציבורית, לאומית וחברתית, במבט להווה ולעתיד גם יחד'" (עע"מ 1446/06 הוועדה המחוזית לתכנון ובנייה מרכז נ' השתתפויות בנכסים בישראל בע"מ (טרם פורסם, 21.9.2010)).

על רקע הדברים האלה יש לתת את הדעת לדברים הכלולים במסמך שחובר בשנת 2004 בידי מרכז המחקר והמידע של הכנסת, שעניינו בנייה בלתי חוקית ואשר עוסק בחלקו בבנייה בלתי חוקית במגזר הערבי והבדואי (מיכל טביביאן-מזרחי, מסמך רקע בנושא: בניה בלתי-חוקית, הכנסת - מרכז מחקר ומידע (15.11.04)). בהתייחסם לסיבות להיקף הנרחב של תופעת הבנייה הבלתי חוקית במגזר זה מציינת המחברת, בחלק הרלוונטי לענייננו, כי :

1.      "האוכלוסייה הערבית גדלה בחמישים השנים הראשונות למדינה פי שישה לערך, בעוד השטח המאפשר בניה למגורים נשאר בעיקרו כמעט ללא שינוי. כתוצאה מכך גדלה הצפיפות ביישובים הערביים במידה ניכרת, ומצוקת השטחים לבניה פגעה קשות באוכלוסייה ובעיקר בזוגות צעירים.

2.      מכשול עיקרי בפני הבניה למגורים בתוך שטחי היישובים הערביים טמון בהיעדרן של תוכניות מתאר ותוכניות אב. גם לאחר שהואצה הכנת התוכניות בשנות התשעים, עדיין היו כמחצית היישובים הערביים בסוף שנות ה-90 ללא תוכניות אב מאושרות המאפשרות את הרחבת השטח הבנוי. למעשה בתקופה שצוינה לעיל, לא הוקמו יישובים חדשים (להוציא את יישובי הבדואים) וקרקעות המינהל לא שוחררו בדרך כלל לבניה.

3. אין שיתוף נציגי מיעוטים בתהליכי קבלת החלטות - במקרים רבים לא הוקמו בישובים ערביים ועדות מקומיות, ותחת זאת שויכו היישובים לוועדות מרחביות המנוהלות בידי יהודים אשר לא גילו רגישות מספקת לצרכיה של האוכלוסייה הערבית. כמו כן קיים חוסר ייצוג אפקטיבי לנציגים מן המגזר הערבי בוועדות התכנון והבניה. לפי דוח ועדת אור בועדה הארצית ובוועדות המחוזיות לא שותפו נציגים ערבים כלל או שניתן להם ייצוג סמלי בלבד. בעקבות כך, נשמעת טענה במגזר הערבי כי חלק מן המתכננים אינם מבינים את צורכי הכפר או את המבנה  החברתי והמנטלי השורר בו תהליך התכנון והבניה בכפר".

דברים אלה נסמכים על דו"ח ועדת אור, על דו"ח הוועדה הבין-משרדית לבדיקת הבנייה הבלתי חוקית במדינת ישראל, מרץ 2000 (" הדו"חות") ועל מאמרו של א' יפתחאל, קרקעות, תכנון ואי שוויון: חלוקת המרחב בין יהודים וערבים בישראל, מרכז אדוה, נובמבר 2000 (לעיון בדוחות ראו:  http://elyon1.court.gov.il/heb/veadot/or/inside_index.htm

http://www.justice.gov.il/MOJHeb/Sifria/Dochot/Shana.htm  וראו גם את ההערה בעניין המחסור בשטחים ציבוריים בתחומי הרשויות הערביות ואת הסיבות לכך במסמך שנכתב ע"י אורי טל, " הגברת המודעות לאיכות הסביבה במגזר הערבי", הכנסת - מרכז מחקר ומידע (11.6.08) בעמ' 5 וה"ש 14 שם)).

יצוין כי הדברים המצוטטים לעיל נאמרו אמנם בחיבור הסוקר את תופעת הבנייה הבלתי חוקית, אלא שנושא זה רלוונטי גם לענייננו, מפני שאחד הנימוקים שנתנה ועדת המשנה להחלטתה, אם כי לא החשוב שבהם, היה שאישורה של התכנית יביא גם למתן הכשר לבנייה בלתי חוקית הקיימת בתחומה. על אף שנימוק זה רלוונטי לענייננו (עע"מ 9057/09 איגנר ואח' נ' השמורה בע"מ ואח' (טרם פורסם, 20.10.10)), אין הוא הנימוק העיקרי העומד ביסוד ההחלטה, ומשום כך אין צורך להידרש לשאלה איזה משקל ניתן לו על ידי ועדת המשנה. כמו כן, ייתכן שהדברים האלה אינם יכולים להוות  תשתית ראייתית מספיקה כדי לבסס את טענות העותרת, ובדיקה מקיפה ויסודית שתיעשה תראה שאכן אין בסיס עובדתי מספיק לנאמר באותו חיבור. עם זאת, דעתי היא שהאמור בו מהווה ראיה מנהלית שאפשר להסתמך עליה כדי להגיע להכרעה בעתירה שבפניי.

 השאלה המצריכה הכרעה היא אם יש בסיס לטענת העותרת שראוי היה לבחון את התכנית בכלים אחרים ולפי אמות מידה שונות מאלה הנוהגות ביחס לתכניות מתאר הנוגעות לאוכלוסייה היהודית. כאמור, דעתי היא שיש להשיב לשאלה זו בחיוב, והטעם העיקרי לכך הוא שבמקום שמוסדות תכנון אינם נוהגים כך, יש בכך משום אפלייתה של האוכלוסייה הערבית במדינה.

טענת אפליה הועלתה על ידי העותרת, אם כי בהקשר אחר. העותרת הצביעה על כך שבגדר פעולות התכנון של היישוב חריש-קציר, המצוי בסמיכות לעותרת, אושרה בשנת 1994 תכנית מ/במ/201א', שכללה בעת אישורה שטחי קרקע שלא היו בתחום שיפוטו של היישוב, וזאת כאשר נימוק כזה ממש היה אחד הנימוקים ששימשו את ועדת המשנה לדחות את התכנית. תשובת המשיבות לטענה זו היא כפולה. ראשית, טענת האפליה במתכונת שבה היא מועלית בעתירה זו לא הועלתה בפני ועדת המשנה, ושנית, קיים שוני בנסיבות בין העניין של תכנית המתאר ליישוב חריש-קציר לבין עניינה של התכנית. בטענות אלה של המשיבות יש טעם, ומשום כך איני יכול לקבל את טענת האפליה שהועלתה על ידי העותרת בקשר לתכנית המתאר של חריש-קציר כנימוק המצדיק התערבות בהחלטה.